近期，環保圈被一則《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》（下稱《“十四五”固廢規劃》）的通知文件刷屏了。

作為“十四五”時期固廢領域的頂層規劃，這則政策文件是由發改委、住建部聯合印發，起草單位是發改委環資司，它隸屬于發改委，全稱是發改委資源節約和環境保護司，主要負責擬定和組織實施綠色發展相關戰略、規劃和政策，承擔國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組有關節能方面的具體工作。

稍加留意就會發現，很多與節能環保相關的政策文件，均是出自發改委環資司之手。

例如今年1月的《關于污水資源化推進污水資源化利用的指導意見》，以及去年8月的關于印發《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》（下稱《補短板強弱項方案》），還有2017年1月的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》（下稱《“十三五”固廢規劃》），這些政策文件都標注了“發改環資”字號。

同是發改委環資司起草的文件，此次《“十四五”固廢規劃》文件，與《“十三五”固廢規劃》相比有何不同？與去年8月印發的《補短板強弱項方案》相比，又做了哪些方面的改動？這些改動背后又說明了什么問題，將怎樣影響市場格局和未來走向？今日，筆者試著簡要分析一下。

  01  突出垃圾“資源”屬性，“飛灰、滲濾液、沼渣、爐渣”提上日程

       首先談一下通讀《“十四五”固廢規劃》之后的3點感受。

感受  01

《“十四五”固廢規劃》突出垃圾的“資源”屬性，首提“70萬噸/日、60%”目標。

相比《“十三五”固廢規劃》在城鎮生活垃圾無害化設施“大做文章”，注重建焚燒廠以解決后端“垃圾圍城”的困境?！丁笆奈濉惫虖U規劃》文件更具全局觀，更加從“全產業鏈”考慮。

從前端的分類投放收集，中端的分類壓縮轉運，到后端的分類處置，規劃全方面考慮了生活垃圾應該如何規范處置，而且還突出了生活垃圾的“資源”屬性，強調要讓生活垃圾資源化、減量化，注重資源回收和兩網融合。

稍加留意就會發現，相比《“十三五”固廢規劃》，《“十四五”固廢規劃》文件增加了分類投放、分類收集、分類轉運以及生活垃圾可回收資源化等章節內容，主要是配合全國垃圾分類工作，補齊垃圾分類收運、資源化利用水平短板。

在具體的量化指標上，《“十四五”固廢規劃》文件提出，到2025年底，全國城市生活垃圾資源化利用率要達到60%左右，分類收運能力要達到70萬噸/日左右。

在清華大學環境學院教授劉建國看來，生活垃圾60%資源化利用率的指標屬于首次提出，體現了鮮明的資源化導向，但是目前尚無明確定義和科學算法。

他預計，符合一定標準的焚燒發電和生化處理、規范的可回收物回收利用、填埋氣收集利用都將按一定權重納入資源化利用的統計范圍。

感受  02

《“十四五”固廢規劃》敢于“直面問題”，“飛灰、滲濾液、沼渣、爐渣”提上日程。

相比《“十三五”固廢規劃》及《補短板強弱項方案》，《“十四五”固廢規劃》文件在充分肯定過去5年成績的基礎上，又對目前存在的突出問題進行了準確剖析。

一方面，《“十四五”固廢規劃》文件指出了現有收運和處理設施體系難以滿足分類要求、垃圾處理區域發展不平衡問題突出、存量填埋設施風險高隱患大、回收行業小散亂、廚余垃圾資源化消納不暢、垃圾處理費征收難度大等行業共性難題。

另一方面，規劃又對生活垃圾處理設施產生的新廢物，比如處理過程中排放的廢氣、滲濾液，處理后產生的飛灰、爐渣、沼液、沼渣等去處，都有了一定的“安排”。

比如，對于垃圾焚燒飛灰的處理，就強調合理布局生活垃圾焚燒飛灰處置設施，特別指出要規范水泥窯協同處理設施建設，強化飛灰填埋區防水防滲，鼓勵有條件的地區開展飛灰熔融技術應用和飛灰深井貯存技術應用，鼓勵飛灰中重金屬分離回收開發應用。

對于垃圾滲濾液的處理，對于具備納管排放條件的地區或設施，在滲濾液經預處理后達到環保和納管標準的前提下，推動達標滲濾液納管排放，同時積極推動構建滲濾液多元化處理技術體系，改變傳統單一膜分離處理工藝。

對于沼渣及堆肥，強調沼渣可與園林垃圾等一起堆肥處理，作為園林綠化肥料或土壤調理劑實現土地利用，解決好沼渣及堆肥在農業、林業生產中應用的"梗阻"問題，同時對于堆肥處理設施能力不足、具備焚燒處理條件的地區，可將沼渣預處理脫水干化后焚燒處理。

對于爐渣，鼓勵垃圾焚燒設施就地或就近建設爐渣資源化利用設施，推動爐渣用于建材骨料生產、路基填充材料、填埋場覆蓋物等建材利用試點示范，減少或避免焚燒爐渣進入填埋設施。

“對飛灰、滲濾液、沼渣及堆肥、爐渣等二次污染物如何妥善處置，主管部門如此大篇幅，這么系統強調還是頭一例！”一位從事固廢行業研究人士談到。

在他看來，之所以這么做，一方面可能是迫于環保督察的高壓態勢，近年來環保督察屢屢曝光垃圾處置亂象，如飛灰亂填、滲濾液違規排放等；另一方面，隨著環保技術的逐步成熟，垃圾資源化已越來越成為共識，沼渣和爐渣經過特殊工藝處理，都可以變廢為寶。

感受  03

《“十四五”固廢規劃》“精準施策”，既強調技術差異化，又考慮因地制宜。

相對于《“十三五”固廢規劃》以及《補短板強弱項方案》一味推崇垃圾焚燒，《“十四五”固廢規劃》文件在對待垃圾焚燒、垃圾填埋、廚余垃圾資源化技術工藝等方面更加科學，既強調垃圾填埋的"兜底保障"功能，又著力解決廚余垃圾處理資源化，還考慮到各地區之間財政能力、人口、垃圾量的差異，精準施策，因地制宜。

印象最深的有“兩處”：

一是在適度規劃建設垃圾填埋兜底設施中提到，西藏、青海、新疆、甘肅、內蒙古等省（區）的人口稀疏地區，受運輸距離、垃圾產生規模等因素制約，經評估暫不具備建設焚燒設施條件的，可適度規劃建設符合標準的兜底保障填埋設施。

換句話說，政策雖然規定不再規劃和新增垃圾填埋場，但是諸如西部偏遠省市，人口稀少、垃圾產量又少，運距又遠，經評估建小型焚燒廠經濟性又差，可以適度建設垃圾填埋場。

這相當于對西部偏遠地區規劃建設垃圾填埋場“撕開”了一個口子，政策上給予了寬容。

二是對待廚余垃圾處理設施建設，由《補短板強弱項方案》“因地制宜”到《“十四五”固廢規劃》“有序推進”，著力解決資源化產品出路問題，以集中處理為主，分散處理為輔。

從“因地制宜”到“有序推進”，雖然只有四字之差，但是卻暗含主管部門態度轉變，后文將詳細介紹，暫不累贅。

  02 焚燒項目放緩，廚余垃圾堆肥迎來“第二春”？

作為政策指導文件，牽一發而動全身，先鼓勵誰，先推動誰，先發展誰，先不發展誰，背后影響的是整個行業的市場格局及未來走向。

從2016年的《“十三五”固廢規劃》，到去年8月《補短板強弱項方案》，再到如今出臺的《“十四五”固廢規劃》文件，措辭的改動、章節內容刪減，既體現了主管部門結合垃圾分類大形勢，與時俱進的指導思想，也傳遞出諸多變動信號，值得業內人士仔細品讀其中的“韻味”。

變化  01

300噸/日臨界線被刪去，西部偏遠地區可建垃圾填埋場？

在千噸級以上垃圾焚燒項目越來越少的情況下，在垃圾焚燒新增市場下沉到縣域級以后，業內人士不得不將眼光轉向縣域級小焚燒廠，開始討論多大規模上馬焚燒項目經濟性最好。

去年8月三部委聯合印發的《補短板強弱項方案》明確提到，生活垃圾日清運量超過300噸的地區，要加快發展以焚燒為主的垃圾處理方式；不足300噸/日的地區，則要鼓勵跨區域、統籌合建設焚燒處理設施。

于是，300噸/日的小焚燒廠就成了是否上馬焚燒處理設施的“臨界線”，還一度引發行業人士的熱議。

《補短板強弱項方案》有關垃圾焚燒處理的表述

在看完《補短板強弱項方案》政策文件，有業內人士在朋友圈寫道，“這是硬推垃圾焚燒，量不足，跨地區合建也要上焚燒設施，之前文件還不鼓勵垃圾清運量300噸/日地區建小型焚燒廠，真是此一時彼一時！”

還有的固廢投資商說，政策上是鼓勵興建小型焚燒廠，但不代表社會資本真的會去投，因為500噸以下的小項目投資回報期長、盈利水平弱，操作不好很容易賠本，最大的硬傷是入爐量不足 ，所以不見得這是一塊人人都會爭搶的“香餑餑”。

然而筆者欣喜地看到，此次下發的《“十四五”固廢規劃》文件，不僅刪去了300噸/日以下的臨界點，只保留“垃圾清運量大于300噸/日地區，鼓勵跨區域共建焚燒設施”的字句，還對西部偏遠省市，如西藏、青海、新疆、甘肅等人口稀少，運距又遠、焚燒經濟型不好的地區，適度新建垃圾填埋場兜底保障。

這樣就體現了政策的靈活性，不再“一刀切”，也更加符合市場的實際。

變化  02

新增項目雖放緩，但“十四五”仍有22萬噸/日焚燒空間。

細心觀察《“十四五”固廢規劃》文件數據，除了首次提出“到2025年底，全國生活垃圾資源化要達到60%，全國垃圾分類收運能力要達到70萬噸/日”以外，結合目前全國垃圾收運能力以及資源化利用指標，這兩個數據對環衛行業、資源再生都是極大利好，市場空間被繼續放量，唯獨垃圾焚燒規模被縮減。

為什么這么說呢？先看《“十三五”固廢規劃》和《“十四五”固廢規劃》文件提到的兩組數據。

“十三五”期間，規劃的是51萬噸/日新增焚燒處理能力；而《“十四五”固廢規劃》則提出，到2025年底，焚燒處理能力要達到80萬噸/日。

按照目前58萬噸/日實際處理能力測算，“十四五”期間只剩下22萬噸/日新增市場空間，遠低于“十三五”期間51萬噸/日的規模，減少了29萬噸/日。

《“十四五”固廢規劃》文件有關垃圾資源化、收運及焚燒能力的表述

其實早在去年，筆者通過對比近兩年全國各省市釋放的垃圾焚燒項目，就注意到了高速增長的垃圾焚燒在2019年達到高潮后，未來幾年市場空間將大幅度萎縮，并撰寫相關文章（詳情查閱：《變天了！2020垃圾焚燒新項目減少四成，“十大”吃掉64%市場份額》和《光大無新增，地方國資花樣入局！一季度垃圾焚燒有哪些新趨勢？》）

焚燒增速放緩的原因很簡單，一方面是由于大中城市焚燒能力趨近飽和，市場逐步向縣鎮下沉，但整體來看，縣鎮項目體量較小，同時受制于財政能力、垃圾量、運距等因素的考量，對社會資本方吸引力不足；另一方面則是國補退坡惹得禍，多出的處理費讓本就不發達縣鎮“望而卻步”。

變化  03

從“廚余可焚燒”到著力解決“資源化”，堆肥的“第二春”？

縱觀去年8月的《補短板強弱項方案》和本次出臺的《“十四五”固廢規劃》文件，筆者認為，最大的變動莫過于對分類后的廚余垃圾如何妥善處置，特別是主管部門對廚余資源化態度有了重大轉變。

去年三部委下發《補短板強弱項方案》后（重點看下圖標紅處），不少業內人士提出質疑說，“分了半天，政策上允許廚余垃圾可納入現有焚燒設施統籌處理，那垃圾分類效果豈不是大打折扣？為何不想著解決廚余垃圾后端資源化消納，一股腦的混合焚燒？”

《補短板強弱項方案》關于廚余垃圾設施建設的表述

還有人表示，主管部門可能已經意識到廚余垃圾資源化路徑不太好走，也可能“吃了上一階段餐廚百城試點的虧”，所以才會在《補短板強弱項方案》中提出，對于尚未出臺垃圾分類法規的地區，以及廚余垃圾資源化產品缺乏消納途徑的地區，允許廚余垃圾納入現有焚燒設施統籌處理。

但是在資源化倒逼下，《“十四五”固廢規劃》文件》對廚余垃圾處置設施做出了很大改變。一是總體定位由之前的“因地制宜”到如今的“有序推進”，意味著未來五年，廚余垃圾處置設施推行力度和速度要比以前提速了；二是對廚余垃圾資源化處理方式，如好氧堆肥工藝，主管部門態度由之前“廚余可焚燒”，到如今著力解決堆肥工藝中沼液、沼渣等產品在農業、林業生產中應用的“梗阻”問題，態度有了明顯的轉變。

《“十四五”固廢規劃》文件有關廚余垃圾設施建設的表述

可喜的是，在新修訂的《有機肥料NY/T525-2021》標準中，此次修訂給廚余垃圾堆肥留了“后路“。標準第4.1條規定，“有機肥料生產原料應遵循“安全、衛生、穩定、有效”的基本原則，禁止選用粉煤灰、鋼渣、污泥、生活垃圾（經分類陳化后的廚余廢棄物除外）……等存在安全隱患的禁用類原料”。

這意味著，經過分類陳化后，達標的廚余垃圾堆肥有望被允許農用，一直被業內詬病的廚余垃圾資源化路徑有望走通，堆肥工藝有望在“十四五”期間迎來發展的第二波“春天”！